Les ports du Canada ont besoin de milliards de dollars en modernisation pour soutenir les ambitions commerciales d’Ottawa

Publié initialement dans le Hamilton Spectator.

Ottawa souhaite mobiliser 1 000 milliards de dollars en investissements stratégiques et doubler les exportations vers des marchés autres que celui des États-Unis. Or, un problème de 21,5 milliards de dollars se dresse sur sa route : les ports canadiens n’ont tout simplement pas les moyens financiers de se doter des infrastructures nécessaires pour concrétiser cette ambition sur les marchés mondiaux.

Toute stratégie de diversification des échanges commerciaux repose ultimement sur la capacité d’acheminer efficacement les marchandises vers les marchés mondiaux. Les infrastructures portuaires ne constituent plus un simple enjeu sectoriel de transport : elles sont désormais un facteur déterminant de la compétitivité économique nationale.

Les données de base méritent notre attention. Les ports canadiens manutentionnent chaque année plus de 340 millions de tonnes de marchandises, génèrent environ 53 milliards de dollars en retombées économiques, contribuent à hauteur de 25 milliards de dollars au PIB, soutiennent près de 71 000 emplois directs et procurent aux gouvernements plus de 2 milliards de dollars en recettes fiscales annuelles. Pourtant, malgré leur rôle fondamental dans l’économie nationale, les ports demeurent parmi les rares grandes infrastructures de transport qui doivent financer elles-mêmes une part importante de leur croissance.

Les administrations portuaires canadiennes manquent cruellement de ressources financières, presque par conception. Contrairement aux autres composantes de notre réseau de transport, elles ne bénéficient d’aucun soutien fédéral récurrent pour leurs activités d’exploitation. Elles doivent plutôt compter sur leurs bénéfices non distribués, obtenir du financement privé et attendre les programmes fédéraux d’infrastructure hautement ciblés, tout en se faisant concurrence pour y accéder, simplement afin de maintenir leurs installations.

Cette structure désuète appartient à une autre époque. Un modèle conçu pour des activités locales à faible intensité ne peut soutenir une stratégie commerciale nationale ambitieuse.

Les failles du système deviennent de plus en plus évidentes. Selon l’Association des administrations portuaires canadiennes, le déficit d’infrastructures des ports canadiens devrait atteindre 21,5 milliards de dollars d’ici 2040. Les installations existantes doivent faire l’objet d’une modernisation majeure afin d’absorber la croissance des volumes commerciaux, d’aménager des terminaux intérieurs et de renforcer les liaisons intermodales. Plus préoccupant encore, 61 % des projets d’immobilisations portuaires recensés ne disposent actuellement d’aucun financement confirmé. Il ne s’agit pas de projets hypothétiques ou de simples idées ambitieuses, mais de projets chiffrés et évalués qui restent à quai, paralysés par un cadre financier conçu au siècle dernier.

Le gouvernement fédéral reconnaît les pressions qui pèsent sur nos chaînes d’approvisionnement, mais ses interventions demeurent essentiellement réactives. Le récent Fonds pour la diversification des corridors commerciaux, doté de 5 milliards de dollars, ainsi que l’injection d’urgence de 10 milliards de dollars annoncée en juillet pour l’Administration portuaire Vancouver Fraser, constituent des apports bienvenus, mais modestes au regard des besoins globaux.

Le fait de devoir débloquer des sommes fédérales considérables, ponctuelles et destinées à éliminer des goulots d’étranglement précis démontre que le cadre systémique ne fonctionne plus. Les interventions financières ponctuelles du gouvernement ne peuvent combler un déficit d’infrastructures nationales à long terme qui se chiffre en dizaines de milliards de dollars. Elles ne peuvent pas non plus remplacer la souplesse financière permanente dont les ports ont besoin pour attirer eux-mêmes des capitaux à l’échelle mondiale.

Les consultations menées par Ottawa au cours de l’été sur le commerce et les transports ne peuvent se limiter à une simple tournée d’écoute. Elles doivent servir de tremplin à une refonte en profondeur des règles financières qui régissent nos ports. La révision des limites d’emprunt, l’élargissement des possibilités de développement commercial et une plus grande latitude pour générer des revenus permettraient aux administrations portuaires de financer elles-mêmes les infrastructures nécessaires à la réalisation des ambitions économiques à long terme du Canada.

Nous n’avons pas le temps de nous enliser pendant une décennie dans un débat idéologique sur la privatisation totale des terminaux. Si les partenariats entre les ports et les exploitants privés présentent de réels avantages, une privatisation intégrale soulève des questions complexes et difficiles à trancher rapidement concernant la reddition de comptes au public, le contrôle stratégique et les relations de travail. La modernisation des outils financiers existants constitue une mesure immédiate dont la pertinence est difficilement contestable.

Il suffit de regarder vers le sud pour constater les différences. De nombreuses administrations portuaires américaines disposent d’outils de financement auxquels leurs homologues canadiennes n’ont pas accès, notamment l’émission d’obligations et un pouvoir de taxation autonome par l’intermédiaire de districts portuaires spéciaux. Dans certains cas, ces outils sont accessibles parce que des administrations portuaires américaines fonctionnent comme des entités municipales ou étatiques habilitées à mobiliser des capitaux à l’instar des services publics.

Le Canada a fait un choix différent. En vertu de la Loi maritime du Canada, les administrations portuaires canadiennes fonctionnent comme des entités indépendantes du gouvernement et financièrement autonomes, délibérément structurées de manière à ce que leurs finances ne figurent pas dans les comptes publics.

Cette logique ne tient plus la route. Les limites d’emprunt des administrations portuaires canadiennes sont étroitement encadrées par le gouvernement fédéral, selon un processus lent, bureaucratique et mené au cas par cas. De plus, ces limites sont souvent liées aux revenus actuels, ce qui empêche les ports de financer des projets qui leur permettraient justement d’accroître leurs revenus. Ce système est fondamentalement mal adapté aux besoins des ports qui doivent rivaliser pour obtenir rapidement des capitaux, alors que leurs concurrents mondiaux y ont accès sans les mêmes restrictions.

On demande aux ports canadiens de rivaliser pour les échanges commerciaux mondiaux tout en leur imposant des contraintes financières rigides héritées du XXe siècle. Si le Canada souhaite réellement devenir une nation commerçante dont les échanges sont diversifiés, il doit faire de l’accès plus rapide aux capitaux pour les ports une priorité économique nationale majeure, que ce soit au moyen de plafonds d’emprunt légaux plus élevés, d’instruments de financement comparables aux obligations ou d’une plus grande marge de manœuvre pour conclure des partenariats privés.

La diversification des échanges commerciaux ne s’arrête ni à la sortie de l’usine ni à la mine. Elle s’arrête au port. Donner aux ports canadiens les moyens financiers de se développer, d’innover et de soutenir la concurrence constitue l’un des investissements les plus importants que le pays puisse faire dans son avenir économique.

(Vincent Desmarais-Adam est consultant principal au sein de Porter O’Brien, une firme-conseil spécialisée en affaires gouvernementales et en communications.)